Муниципальное право
Муниципальное право – совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с реализацией населением права на местное самоуправление самостоятельно либо через органы местного самоуправления, путем решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий.
На сегодняшний день серьезная дискуссия ведется по вопросу о целесообразности выделения муниципального права в качестве отрасли российского права. Согласно наиболее распространенной в научной литературе точке зрения муниципальное право является самостоятельной отраслью права, характеризующейся таким свойством как комплексность. В силу чего предмет регулирования муниципального права пересекается с предметом регулирования других отраслей права. Например, бюджетный процесс в муниципальном образовании регулируется нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации и потому указанная область общественных отношений относится к предмету регулирования и муниципального и финансового права.
Согласно другой точке зрения муниципальное право не следует рассматривать в качестве самостоятельной отрасли права, так как предмет и метод регулирования муниципально-правовых норм охватывается предметом и методом конституционного права. При этом муниципальное право рассматривается как подотрасль конституционного права, т.е. совокупность норм, регулирующих однородные отношения в рамках отрасли конституционного права, наряду с избирательным правом, нормами, регулирующими деятельности представительных органов (парламентским правом) и др. Главным аргументом в данном случае является единство по своей природе вопросов местного значения и вопросов государственного значения.
Следует отметить, что категория муниципального права является многозначной и обозначает также:
1) особую отрасль знаний – науку муниципального права;
2) учебную дисциплину – муниципальное право.
Таким образом, для глубокого понимания смысла категории муниципального права необходимо проанализировать различные ее аспекты.
↑Муниципальное право как отрасль российского права. Предмет и метод муниципального права
В основе классификации отраслей права лежат категории предмета и метода. Однако выделение муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права во многом обусловлено изменениями общественно-политического строя Российской Федерации в ходе преобразований 80-90-х годов.
Традиционно деятельность местных органов власти, а также участие населения в решении актуальных вопросов жизнедеятельности той или иной территории в российском праве регулировалась в рамках отрасли государственного права. С внедрением в российскую действительность категории гражданского общества как сферы деятельности общественных институтов, свободной от вмешательства государства, формируется концепция, затем воплощенная в Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти.
Закрепление указанной концепции на конституционном уровне послужило юридическим основанием для формирования базы муниципального законодательства и выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права
Предметом муниципального права в широком смысле являются правоотношения, производные от принципа народного суверенитета и воплощенные в различных формах народовластия.
Наиболее обще группа муниципально-правовых отношений, составляющих предмет муниципального права, может быть разделена на два блока:
- общественные отношения по поводу решения вопросов местного значения;
- общественные отношения, связанные с реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Однако предмет муниципального права может быть детализирован:
- общественные отношения по поводу формирования органов местного самоуправления;
- общественные отношения по поводу владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью;
- общественные отношения, связанные с формированием, исполнением, контролем за исполнением местного бюджета;
- общественные отношения, связанные с функционированием институтов непосредственной демократии;
- общественные отношения, связанные с деятельностью территориального общественного самоуправления;
- и другие.
Как было сказано выше, предмет муниципального права имеет комплексный характер, что позволяет говорить о наличии в муниципальном праве смежных норм, то есть норм, относящихся и к другим отраслям права (финансовому праву, налоговому праву, гражданскому праву, административному праву и др.).
Субъектами муниципально-правовых отношений являются:
1. Население муниципального образования. При этом к участию в решении определенных вопросов могут быть привлечены только жители муниципального образования, обладающие право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. По ряду вопросов такого ограничения нет, как нет и привязки места жительства лица к территории конкретного муниципального образования.
2. Органы и должностные лица местного самоуправления: глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и должностные лица местного самоуправления участвуют в издании муниципальных правовых актов и принятии решений по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, а также по вопросам организации собственной деятельности.
Особым статусом обладает избирательная комиссия муниципального образования, которая согласно части 2 статьи 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.
3. Территориальное общественное самоуправление – особый субъект муниципального права, о котором речь идет статье 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Под территориальным общественным самоуправлением при этом понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
4. Муниципальные образования. Муниципальное образование представляется возможным также рассматривать в качестве самостоятельного субъекта муниципального права. Муниципальное образование является собственником муниципального имущества, в гражданских правоотношениях муниципальное образование представляют органы местного самоуправления. В рамках межмуниципального сотрудничества муниципальные образования образуют советы муниципальных образований и межмуниципальные организации.
5. Органы государственной власти в установленных законодательством случаях выступают в качестве субъектов муниципального права. Так, органы государственной власти участвуют в муниципальных-правоотношениях в процессе выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, в рамках реализации мер ответственности в отношении органов местного самоуправления и др.
Перечисленные группы субъектов муниципально-правовых отношений являются основными. В юридической литературе при этом указывается на существование таких субъектов муниципальных правоотношений как общественные объединения, в ходе муниципальных выборов, советы муниципальных образований в рамках межмуниципального сотрудничества и др.
Для муниципального права характерна триада общеправовых методов регулирования: предписание, дозволение и запрет. При этом в муниципальном праве присутствует как императивное, так и диспозитивное начало. Императивное начало, в частности, проявляется в установлении обязательного перечня органов, которые должны быть созданы в каждом муниципальном образовании, определении исчерпывающего перечня муниципальных правовых актов, необходимости вынесения установленного перечня проектов муниципальных правовых актов на публичные слушания, установлении круга запретов для лиц, замещающих должности муниципальной службы и т.д.
Диспозитивное начало проявляется в возможности выбора механизма формирования представительного органа местного самоуправления, в полномочиях по самостоятельному владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и т.п.
↑Система отрасли муниципального права
Совокупности норм муниципального права, регулирующие однородные общественные отношения, образуют институты муниципального права. К таковым в частности относятся:
- совокупность норм, определяющих компетенцию местного самоуправления (вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия);
- совокупность норм, устанавливающих систему и полномочия органов местного самоуправления, а также статус и полномочия должностных лиц местного самоуправления;
- совокупность норм, регулирующих формы народовластия в системе местного самоуправления;
- совокупность норм, устанавливающих территориальные основы местного самоуправления;
- совокупность норм, устанавливающих порядок применения мер ответственности в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления;
- иные институты.
Следует отметить, что в литературе существует подход, согласно которому в системе отрасли муниципального права можно выделить общую и особенную части. При этом к общей части относят федеральный уровень регулирования, а к особенной – региональный и муниципальный уровни регулирования.
Согласно другой точке зрения общую часть муниципального права составляют нормы, устанавливающие ключевые для данной отрасли понятия и закрепляющие статусы, а к особенной части относятся нормы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления по отдельным отраслям деятельности.
Однако на сегодняшний день в литературе преобладает подход, согласно которому муниципальное право рассматривается как отрасль права, в которой общая и особенная части не выделяются.
↑Источники отрасли муниципального права
Иерархия источников муниципального права строится в соответствии с общими принципами иерархии правовых актов в Российской Федерации.
Таким образом, важнейшее место в системе муниципального права занимает Конституция Российской Федерации. Закрепление норм о местном самоуправлении в первой главе Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя» обеспечивает высокий уровень гарантий местному самоуправлению в Российской Федерации. Следует отметить, что вопросам организации местного самоуправления также посвящена отдельная глава 8 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Одним из основных международных документов в сфере местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.). Европейская хартия местного самоуправления – рамочный документ, в ней закреплены основные принципы организации местного самоуправления в демократическом государстве.
Источниками муниципального права также являются федеральные конституционные законы. Например, ряд норм муниципального права содержит Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
Федеральные законы, составляющие правовую основу местного самоуправления, можно разделить на законы общего характера (Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и др.) и законы специального характера (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.).
Ключевое место в системе отраслевых законов о местном самоуправлении занимает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором исчерпывающим образом перечислены типы муниципальных образований, а также за каждым типом муниципальных образований закреплен соответствующий исчерпывающий перечень вопросов местного значения.
Указанный Федеральный закон устанавливает экономические основы местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит наиболее полный в российском законодательстве перечень институтов непосредственной демократии.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от его предшественника Федерального закона 1995 года более полно регулирует вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, оставляя органам власти субъектов Федерации четко очерченную сферу регулирования.
Вопросы организации местного самоуправления также регулируются актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. К таковым, например, относятся: Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и принятое во исполнение данного Указа Президента распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313-р, которым, в частности, утвержден дополнительный перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относится к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации также участвуют в регулировании вопросов организации местного самоуправления.
Как было отмечено выше, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно сузил возможности регионов в части регулирования местного самоуправления. Однако по вопросам, прямо установленным указанным Федеральным законом, могут приниматься законы субъектов Российской Федерации. К примеру, такие законы принимаются по вопросам гарантий прав граждан на участие в муниципальных выборах и местных референдумах, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются границы муниципальных образований и др.
Другим источником муниципального права являются муниципальные правовые акты. Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Примером муниципального правового акта являются Положение о бюджетном процесс в муниципальном образовании, а также порядок осуществления правотворческой инициативы граждан, утверждаемые решением представительного органа местного самоуправления.
Спорным является вопрос об отнесении к источникам муниципального права решений Конституционного Суда Российской Федерации. Формально решения Конституционного Суда в Российской Федерации не являются источниками права, однако в правовой доктрине уже давно признана роль Конституционного Суда как негативного законодателя, кроме того, мотивировочная часть решений Конституционного Суда зачастую позволяет лучше понять и правильно применять нормы законодательства.
В качестве иных источников права в юридической литературе также указываются соглашения между органами местного самоуправления, традиции и обычаи, сложившиеся на территории муниципального образования, и др.
↑Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
Понятием муниципального права как науки охватываются не только вопросы, связанные с изучением действующего российского законодательства о местном самоуправлении, но и вопросы организации местного самоуправления за рубежом, а также история становления и развития местного самоуправления. В рамках науки муниципального права исследуется природа местного самоуправления, формируются теоретические концепции и модели взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Большой вклад в развитие науки муниципального права внесли работы отечественных дореволюционных исследователей Безобразова В.П., Градовского А.Д., Дитятина И.И., Коркунова Н.М. и др.
Основу современной российской науки муниципального права составляют работы С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева , В.И. Васильева, А.Н. Костюкова А.Н., О.Е. Кутафина, А.И. Лукьнова, В.С. Мокрого, Н.Л. Пешина, А.А. Сергеева, В.А. Сивицкого, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной Е.С. и др.
В рамках учебной дисциплины муниципального права рассматриваются ключевые положения законодательства о местном самоуправления, а также фундаментальные начала науки муниципального права. Наука и учебная дисциплина муниципального права составляют теорию муниципального права как особой области знания.
Формирование государственной политики в области местного самоуправления с учетом теоретических разработок ученых – специалистов в области муниципального права является условием обеспечения построения эффективной модели местного самоуправления на практике.
Подробнее:
1. Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России. Учебник. М.: Проспект. 2009.
2. Костюков А.Н. Муницпальное право как отрасль российского права: Монография.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и правою 2003.
3. Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Монография. Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2003.
4. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, ТК Велби. 2006.
5. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009. С. 3-10.
↑Рекомендуемая литература
Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. 2 изд. М.: МГУ. 2007.
Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. Пособие: в 2 т.- 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: Инфа -М, 2010.
Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России. Учебник. М.: Проспект. 2009.
Авакьян С.А., Пешин Н.Л., Тимофеев Н.С. Правовые проблемы муниципального права на современном этапе развития российского государства // Труды юридического факультета. В 50 томах. Кн. 9 М. 2008.
Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.
Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.
Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.
Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: Конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма. 2008.
Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. – М.: «Формула права», 2005.
Васильев В.И. Муниципальное право России. Учебник М., 2008.
Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. I-III.
Дитятин И.И. К истории городового положения 1870 г.// Статьи по истории русского права. Спб., 1913.
Колюшин Е.И. Муниципальное право России. Курс лекций. М., 2008.
Конституция как символ эпохи: В 2-х т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004.
Костюков А.Н. Муницпальное право как отрасль российского права: Монография.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и правою 2003.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е издание М., 2009.
Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Монография. Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2003.
Мокрый В.С. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования. Самара, 2003.
Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е издание М., 2007.
Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, ТК Велби. 2006.
Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М., 2005.
Шеремет К.Ф. Советское строительство: учебник. М., 1965.
Выходные данные:
- Просмотров: 162
- Комментариев: 0
- Опубликовано: 07.12.2010
- Версий: 16 , текущая: 16
- Статус: пользовательская
- Рейтинг: 0.0
Автор:
Ежукова Ольга Алексеевна
- Редактор
Ссылки отсюда
Персоны:
Авакьян Сурен Адибекович; Барабашев Георгий Васильевич; Безобразов Владимир Павлович; Дитятин Иван Иванович; Коркунов Николай Михайлович; Кутафин Олег Емельянович; Мокрый Владимир Семенович;
Произведения:Библиография по конституционному и муниципальному праву России; Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть; Земские учреждения и самоуправление; К истории годового положения 1870 г.; Конституционное право России; Местное самоуправление; Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования; Муниципальное право России: учебник;
Категории:Административное право; Гражданское право; История; Литература; Местное самоуправление; Налоговое право; Финансовое право;
Детализирующие понятия:Бюджет; Бюджетный процесс; Власть; Вопросы местного значения; Гражданское общество; Деятельность; Конституция; Местное самоуправление; Модель; Муниципальное образование; Муниципальное образование; Норма; Норма права; Общественные отношения; Организация; Политика; Право; Референдум; Собственность.